在此基础上，夏皮罗（Scott Shapiro）的《合法性》或许是尝试突破此种规模限制，将集体意向性理论应用到对现代大规模法律实践分析的一次最全面系统的尝试。

不难发现，由于对正义价值的构建往往是在未充分认识正义的内涵与形式各个维度的情况下自发进行的，因而作为实在法价值的正义，呈现出纷繁复杂的态势，其范围不明确，其意义差别甚大。因此正义虽然可以被转化为法的价值，但其本身并非法的价值。

不过，在各得其所的问题上，儒家的主张更加理想化，也更加需要国家的积极介入和支持。亚里士多德把正义分为分配正义（distributive justice）与矫正正义（corrective justice），其中分配正义的主要意思就是为各人所得的归于各人。这种积极的指导是最基本的利益与价值调和手段，权利义务的归属，最终只有依靠正义原则才能确定。他们从社会运作的角度出发，强调正义与实在法之间的互动关系，并将正义视为实在法不断追求的价值。罗曼认为，严格意义上的自然法内容，只包含两项不证自明的原则，它们是坚持正义、避免不正义的原则以及给予每个人以其应得的东西原则。

类似地，托马斯·阿奎那在《神学大全》中也大量借鉴了亚里士多德的正义观。亚里士多德（包括其后的菲尼斯等人）将善凌驾于正义之上，是对善的过分强调。民族委员会主要承担自治法规的审议工作，法制委员会主要承担设区的市法规的审议工作。

②草案经自治区党委上报中共中央。这种事先审查制度内嵌于立法过程，成为特定法律生效或公布实施的必要步骤，增强了审查机关对于法律草案的外部监督。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规，均须层报中央人民政府政务院备案。在全国人大民族委员会工作组的帮助之下，中共广西壮族自治区委员会、自治区人大常委会、自治区政府在1988年成立自治条例（草案）修改领导小组，并当面向全国人大民族委员会汇报修改情况。

1987年，中共广西壮族自治区委员会将此草案上报中共中央，随后中共中央办公厅将草案转批全国人大民族委员会会商有关部门办，即征求国务院有关部门的意见。在1982年修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，相关部门就曾研究过直接赋予较大的市制定地方性法规的权力，报省级人大批准，但是彭真同志说，我国法制建设刚刚开始，许多人缺乏法律知识，也缺乏法律人才，如果权放得太快，地方制定的法规不规范，不符合宪法、法律，将来会很麻烦。

关于是否需要继续保留事先审查程序的问题，在此次《立法法》修改过程中再次被提出。自治县起草的自治条例、单行条例征求上一级人大常委会、人民政府意见的情况。上述三类限制均以保护少数民族权益为目的——限制不过是手段，而保护才是目的。自治区自治条例草案的起草基本完成以后，必须由自治区党委先报中共中央审查，由党中央对其中的某些重大问题做出决策和进行协调。

而设区的市法规的事先审查制度是基于现阶段设区的市立法能力、立法团队水平的现实担忧，从而对其立法权力予以适当限制，具有颇强的权宜性，最终将随着设区的市的立法能力提升而逐步减少乃至取消限制。在实践中，批准程序形成了正式程序和非正式程序交错的格局，即在正式批准程序前建立了包括全程指导、广泛咨询和统一审议的程序，确保报请批准的文本的合法性和适当性，充分体现了立法过程中的横向和纵向的权力关系。因此，无论基于横向分权的原则（立法与行政、司法的分权），或是基于纵向分权的原则（中央与地方的分权），法规的事先审查制度均需审慎设立和充分论证，否则可能有悖于分权原则。尽管从法定程序上，征询国务院各部委的意见，并非全国人大常委会批准自治条例的必经步骤，但是经由上述分析可见，自治区自治条例的事先审查制度，已经演化为前实后虚的格局——在开始法定的正式批准程序前，全国人大专门委员会已经实质介入起草过程，且意见征询程序实为取得各部委对于自治条例草案的认可，在完成上述程序后才得以进入法定的全国人大常委会的审查程序，显然后者很大程度上被虚化了。

在前置的非正式程序中，对法规草案贯彻落实党的主张以及合法性、合理性、可行性、立法技术等方面存在的问题加以全面指导和提醒。审议草案第70条和第71条时，宪法起草委员会成员对自治法规的事先审查制度逻辑，展开了深度讨论。

第一，设定自治法规事先审查制度，旨在确保自治权在宪法和法律范围内行使。诚如上文所述，早在1986年，王汉斌关于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改说明中就提出建议省、自治区简化审批程序，只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准。

与自治法规的事先审查制度不同，之所以要建构并维持对设区的市法规的事先审查制度，并不是出于对民主机制本身的控制，而是源于立法能力和法制统一的需求。但是仍需强调，审查机关的全面指导不能异化为替代或包办，要尊重制定机关的主体性和积极性。省级人大民族委员会、法制委员会等专门委员会和工作机构可以根据需要，提前介入、协调、指导自治法规和地方性法规的起草工作。许多已经有立法权的较大的市的人大常委会的同志建议，将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序，但是考虑到全面赋予设区的市地方立法权后，立法主体大量增加，为了维护法制统一，还是有必要由省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行批准。①在经济方面，通过自治法规，推动少数民族共同发展。现行八二宪法对该制度进行了调整，把批准权分散到全国人大常委会和省级人大常委会来行使，以减轻全国人大常委会审批自治法规的工作量，即自治区的自治法规报全国人大常委会批准后生效，自治州和自治县的自治法规报省级人大常委会批准后生效。

改革开放后，广西壮族自治区人大常委会于1980年决定重新起草自治条例，并于1981年草拟了第一稿。法规的事先审查基准重在其立法权限和立法程序，自治法规还需审查其是否属于自治范围事项以及立法变通事项。

以吉林省为例，《吉林省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序的规定》明确规定，省人大民族侨务外事委员会在提前介入民族自治地方起草的自治条例、单行条例时，应当及时了解以下三个方面的情况：征求省人民政府及各有关部门意见的情况。在五四宪法之后，对自治法规的事先审查制度基本延续下来。

从立法成本的角度，事先审查制度由于其成本较高，因而亟须留给紧要关键的合法性控制领域。显然，立法者并未采纳该建议，仍然延续了宽松审查基准，即仅限于审查其合法性。

第三，设定自治法规事先审查制度，是有效维护少数民族地位和权益的必要方式。在非正式程序中，经由全程参与、广泛咨询和统一审议，提升了法规的合法性、民主性和科学性，使得审查深入至适当性、协调性和技术性层面。可以预见的是，随着设区的市的立法能力逐步提升、立法经验逐步丰富，特别是事后的备案审查机制逐步完善，设区的市法规的事先审查制度的存在必要性也会逐步降低，并最终导向取消该项制度。批准机关对报请批准的自治法规和设区的市法规的审议工作，主要由民族委员会（各地的具体名称略有差异）和法制委员会承担。

据此，这种保护目的可以归纳为以下几个方面。而五四宪法将自治法规的批准权集中于全国人大常委会，使得事先审查制度更加集中和统一。

③变通事项：自治法规有根据当地民族的政治经济和文化的特点行使有限变通的权力，变通的空间与事项类型直接相关——对于政治经济事项的变通，采取相对审慎的态度。第二，设定自治法规事先审查制度，旨在加持、强化自治法规的权威性。

摘要：确定某类法规纳入事先审查范围，需要考虑其必要性、可行性和分权原则，发挥实际审查效果，同时兼顾立法成本和立法效率。1954年5月，宪法起草委员会第四次全体会议重点讨论了《宪法草案（初稿）》中的民族区域自治制度。

在党中央、中央国家机关和自治区对该自治条例草案基本认同以后，才由自治区人大常委会正式提交自治区人民代表大会讨论通过，并报请全国人大常委会批准。③国务院各部委参与草案的意见征询。事实上，早在五四宪法起草过程中就有意见提出，自治县的自治条例和单行条例是否也直接送到全国人大常委会批准值得考虑，八二宪法对该制度的调整，也可视为对这种意见的回应。对法律和行政法规作出变通规定的，与各有关方面协调情况和征求全国人大民族委员会以及国务院有关部委意见的情况。

在立法实践中，专委会的审议并不限于书面审议，也可以进行实证调研。对于文化、风俗和习惯事项的变通，则采取相对宽松的态度，即五四宪法总纲所规定的各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。

法规事先审查形成了非正式程序中的严格指导与正式程序中的宽松审查相结合的制度安排。盖因在多民族国家中，民族问题很难通过多数决民主的方式解决。

②批准程序：自治法规须报请全国人大常委会批准。1979年7月，全国人大通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。